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理论到实践 |
Sergio Fernandez 印第安纳大学 Hal G. Rainey 美国佐治亚大学 公共部门成功管理的组织变革 |
Sergio Fernandez是印第安纳大学公共和环境事务学院的助理教授。他的研究重点是公共管理领域，尤其关注私有化和服务外包以及公共部门领导和组织变革。他的研究成果曾登上《公共行政管理研究与理论杂志》，《公共运作与管理评论》，《公共行政管理评论》和《公共管理评论》等杂志。
E-mail: sefernan@indiana.edu.
Hal G. Rainey是美国佐治亚大学公共和国际事务学院的校友基金会杰出教授。他的研究集中在政府的组织和管理上，注重业务和非营利部门的绩效、变革、领导力、激励措施，私有化以及政府管理与管理层的比较。他的《理解和管理公共组织》一书的第三版于2003年出版。他最近当选为国家公共管理学院院士。
E-mail: hgrainey@uga.edu.
机构能否实现变革？
改革政府举措已经横扫了美国和海外政府，有关改革、改造或改革政府机构的消息（Barzelay 2001；Kettl 2000；Pollitt and Bouckaert 2000；Stillman 1999）铺天盖地。令人奇怪的是，政府机构变化这一反复提出的主题并没有在公共行政期刊上引起大量文章发表，但也有对这一现象的突出的例外（例如，Bryson 和 Anderson 2000；Chackerian 和 Mavima 2000；Mani 1995； Wise 2002）和关于组织变革期刊文章（例如，Berman和Wang 2000； Brudney 和 Wright 2002； Hood 和 Peters 2004）。然而研究与理论报道中以“组织变革”为主题以及将该主题作为焦点话题的文章，在公共行政期刊上的发表没有在总体管理和组织理论的研究期刊上那么有规律性。
在关于组织理论的文献中，Van de Ven和Poole（1995）报告了有关组织变革的文章有一百万篇。这种广泛的工作充满了复杂性，比如多重和冲突的理论和研究结果，以及太多的不确定性。这种复杂性给公共行政人员和公共行政研究人员带来了挑战。为了回应这一挑战，本文（完整版本可在PARs网站（www.aspanet.org）上阅读）它概述了大量关于组织变革的文献 - 一个展示其复杂性的评论，但也对文献提供了必要的整理。
在这里，该分析明确了研究人员对通常所谓的组织转型的共识：涉及大规模、计划、战略和行政变革的举措的行动（Abramson and Lawrence 2001； Kotter 1995）。这些观点可为研究人员在未来研究中进行考察提供基础，这也是公共组织变革倡议领导者主要考虑的因素。
公共组织内组织性变革理论
在本文的网上版本中总结的各种理论观点提出了一个相当令人满意的答案，但它考察了组织变革的性质，特别是变革的原因以及管理者在变革中的作用。一些理论淡化了人类机构作为变革的重要性（例如，DiMaggio和Powell 1983; Hannan 和 Freeman 1984； Scott 2003）。相反，其他理论将管理者的目标行动视为推动变革的主动力（例如“Lawrence and Lorsch 1967； PfefFer和Salancik 1978”），尽管环境、认知以及资源限制了这种行为（Van de Ven和Poole，1995）。
这些主要的理论观点说明了研究人员在组织变革原因方面观点冲突，尤其是管理者实现变革的能力。然而，尽管理论家之间存在冲突，但大量研究表明，管理者经常在组织中带来变革（Armenakis，Harris，Feild 1999；Burke 2002；Judson 1991；Kotter 1995，1996；Yukl 2002）。公共部门研究还提供了公共管理者在实现组织变革方面发挥关键作用的证据（例如，Abramson和Lawrence 2001；Bingham和Wise 1996；Borins 2000；Doig和Hargrove 1990；Hennessey 1998；Kemp，Funk和Eadie 1993）。
意识到管理人员可以带来的变化几乎不能告诉我们他们实际上是否有意图做出改变以及关于实现变革的最佳策略。幸运的是，包含各种模型和框架的研究想法仍然存在，而且其中许多都是基于Lewins（1947）的步骤或变化过程的。这些研究描述了组织内实现变革的过程，并指出了促成成功的因素（例如，Armenakis，Harris和Feild 1999； Bingham 和 Wise 1996； Burke 2002； Greiner 1967；Kotter 1995,1996； Rainey and Rainey 1986； Thompson和Fulla 2001）。
尽管这些模型和框架中存在一些差异，我们仍能发现它们之间的相似之处以及支持它们的实证研究（Armenakis和Bedeian 1999）。从这个研究机构中可以发现一个共识：变领导者和变革参与者应该特别注意八个因素，其中每个因素都提供适合在未来研究中进一步验证和改进的命题。本文的在线完整版本提供了一个更细致和详细的命题库；这个较短的版本指出了最常见的建议。
因为它借鉴了重新评估者和经验丰富的观察者之间的共识点，这里讨论的一系列因素与其他一些框架（例如，Kotter 1996）有很大的不同。一些专家将变革过程描述为借助这里讨论的因素所代表的连续阶段的一个线性进展过程（例如，Armenakis，Harris和Feild 1999； Greiner 1967； Kotter 1995）。然而，这一过程很少以这种简单的线性方式展开（Amis，Slack，and Hinings 2004；Van de Ven 1993）。以下各节讨论的八个因素和主张可能会影响到不同阶段的变革举措的结果。此外，研究人员通常将这些有效实施组织变革的决定因素视为具有叠加效应。相比之下，目前的分析将每个决定因素视为通过增加对其他因素的影响有助于成功实施变革或使变革实现更加顺利。最后，尽管一些从业者可能会看到这些因素和命题的常识性质，下面的例子以及其他的研究和例子表明，变革领导人经常忽视、无视或低估这些因素（Kotter 1995，1996）。
因素1：明确需求
管理领导者必须验证并信服地传达变革的需要。研究表明，计划变革的实施通常要求领导人核实变革的必要性，并说服组织的其他成员和重要的外部利益相关者（Armenakis，Harris，Feild 1999; Burke 2002; Judson 1991; Kotter 1995； Laurent 2003； Nadler and Nadler 1998）。说服个人做出改变的过程往往是从描绘出令人信服的愿景开始的。愿景要体现出易于传达的未来的图片或景象，并且使组织成员感兴趣（Kotter 1995）； 它为变革过程提供了整体前进方向，为制定未来国家的具体战略奠定基础。
一些关于私人组织的研究表明，当领导者描绘一个可能有希望缓解压力或不适的蓝图（Kets de Vries和 Balazs 1999）时，更容易说服个人做出改变。Nadler 和 Nadler（1998）甚至建议领导者表示对目前情况的不满，以便让组织成员接受变革。为了说服个人相信变革的必要和可取之处，并开始“解冻”该组织，Armenakis，Harris和Feild（1999）认为，应在雇员之间应采用有效的书面和口头交流形式。
公共管理文献包含了通过与尽可能多的利益相关者和参与者进行持续交流来确定变革需要和说服力沟通的重要证据（Abramson和Lawrence 2001； Rossotti 2005；Young 2001）。例如，Kemp，Funk，Eadie（1993），Bingham和Wise（1996）得出结论，新计划的成功实施取决于最高管理层有关传播变革信息的能力，并使员工相信进行变革的紧迫性。Denhardt和Denhardt（1999）描述了当地政府管理人员通过“聆听和学习”来验证变革的有效性，然后以建立对变革支持的方式来传达这些需求。研究人员还注意到公共部门领导人努力利用任务、政治视野和外部影响来验证和传达变革的需要（Abramson 和 Lawrence 2001； Harokopus 2001； Lambright 2001； Rossotti 2005）。
因素2：提出一个方案
管理层领导必须制定实施变革的行动或战略。说服一个组织的成员相信变革的必要性显然不足以带来实际的变化。新的想法或愿景必须转化为一个行动或战略，并配有能够实现的目标和计划（Abramson 和 Lawrence 2001； Carnall 1995； Judson 1991； Kotter 1995； Lambright 2001； Nadler和Nadler 1998； Young 2001）。作为组织路线图，该战略提供了如何达成首选终端的方向，明确阻碍，并提出克服这些阻碍的措施。正如Kotter（1995）所解释的那样，愿景的基本要素应该描述为实现这一愿景的战略，这样转型就不会变成一系列无关和令人困惑的指令和活动。
对公共部门的组织变革而言，至关重要行动方案的两个方面包括战略的明确性或特定程度以及战略在多大程度上依赖健全的因果理论。政策执行分析人员长期以来一直认为，考虑明确的具体政策目标和相关因果对于实施举措与预期的结果之间的联系是至关重要的（Bishop 和 Jones 1993； Grizzle 和 Pettijohn 2002； Mazmanian 和 Sabatier 1989； Meier和McFarlane 1995）。明确的目标有助于确保实地措施通过限制实施官员改变政策目标和提供责任能力标准达到符合正式政策的要求。正如Bingham 和 Wise（1996）以及Meyers 和 Dillon（1999）所言，政策歧义可能会引起混乱，这需要公共管理者重新诠释政策的含义，并以一种反应政策制定者所期望的变化的方式来实现（参见Montjoy和OToole 1979）。最后，基于完善因果理论的改革任务有助于消除能够葬送变革的不一致性或矛盾指令。Rossotti（2005）演示了他和其他国家税务局重大组织变革如何为变革提供了一个清晰、精心设计且组织良好的计划。
因素3：建立变革的内部支持和阻力克服
管理层领导者必须通过广泛参与变革过程和其他手段来建立对变革的内部支持，减少不和谐的声音。组织变革专业的学生通常说，成功的领导者都明白变革涉及一个争取和培育主要利益相关者和组织成员支持的政治过程。组织中的个人因为各种原因会抵制变革（Kets de Vries 和 Balazs 1999） - 例如，一些变革的想法根本不切实际，无稽之谈或对组织成员构成不利影响。然而，即使进行了一个合理的且周全的变革计划，领导人也必须建立内部支持从而克服阻力。
那么，他们该如何行动呢？一些研究人员观察到，组织面临的危机、冲击或强大的外部挑战有助于减少对变化的抵抗力。Van de Ven（1993）解释说，由于个人对逐渐出现的条件具有极高的适应性，所以他们通常需要大量的冲击或刺激来接受所谓的不可避免的变化。同样，vein, Kotter警告管理人员不要冒“过于安全”的风险，并指出“当程度不够紧急时，转型过程就很难成功”（1995，60）。他甚至提到，在组织变革最成功的几个案例中，带来危机的是领导层（参见Laurent 2003; Thompson和Fulla 2001）。
数十年来，社会科学家强调了支持团体和组织变革以及减少阻力的有效价值、伦理参与以及其他方式（Coch 和 French 1948; Lewin 1947）。最近，专家们进一步探索了减少变革阻力的方法。Judson（1991）提出了管理者可以采取的各种策略来尽量减少变革阻力，这些策略包括威胁和强制、批评、说服、诱导和奖励、妥协和讨价还价、保护个人利益（例如，提供工作保障或员工二次培训）、心理上的支持、员工参与、仪式和其他建立忠诚度的努力、承认过去做法的适当性和合理性以及逐步灵活地实施变革。除了可能产生反作用和进一步增加抵制的威胁、强制和批评外，他认为这些方法都能有效地减少变革阻力（参见Kets de Vries 和 Balazs 1999）。在提出新行事方式的同时以在组织历史和过去成功为傲的“双重方法”似乎也有助于减少对变革的抵抗力。
参与的范围也很重要。变革过程中的广泛参与也许是克服变革阻力最常见的一种方法（例如，Abramson和Lawrence 2001；Young 2001）。许多专注于私有组织的学者认为，计划的变革需要组织成员不同层次的广泛参与（Bunker 和 Alban 1997； Greiner 1967； Johnson 和 Leavitt 200
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